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    撬動經濟杠桿 生態補償構筑綠色屏障
    中國水工業網2016-05-16 16:12:28 中國環保在線
    【中國水工業網】

      為進一步健全生態保護補償機制,加快推進生態文明建設,國務院辦公廳日前印發《關于健全生態保護補償機制的意見》,提出了我國生態補償機制建設的目標任務和七大領域的重點任務。

      國務院辦公廳日前發布《關于健全生態保護補償機制的意見》(以下簡稱《意見》),明確到2020年,實現森林、草原、濕地、荒漠、海洋、水流、耕地等重點領域和禁止開發區域、重點生態功能區等重要區域生態保護補償全覆蓋,補償水平與經濟社會發展狀況相適應,跨地區、跨流域補償試點示范取得明顯進展,多元化補償機制初步建立,基本建立符合我國國情的生態保護補償制度體系,促進形成綠色生產方式和生活方式。

      《意見》提出,多渠道籌措資金,加大生態保護補償力度。中央財政考慮不同區域生態功能因素和支出成本差異,通過提高均衡性轉移支付系數等方式,逐步增加對重點生態功能區的轉移支付。中央預算內投資對重點生態功能區內的基礎設施和基本公共服務設施建設予以傾斜。

      此外,《意見》要求研究制定以地方補償為主、中央財政給予支持的橫向生態保護補償機制辦法。鼓勵在具有重要生態功能、水資源供需矛盾突出、受各種污染危害或威脅嚴重的典型流域開展橫向生態保護補償試點。

      將建立穩定投入機制

      在水流領域,《意見》提出,在江河源頭區、集中式飲用水水源地、重要河流敏感河段和水生態修復治理區、水產種質資源保護區、水土流失重點預防區和重點治理區、大江大河重要蓄滯洪區以及具有重要飲用水源或重要生態功能的湖泊,全面開展生態保護補償,適當提高補償標準。加大水土保持生態效益補償資金籌集力度。這項工作由水利部、環境保護部、住房城鄉建設部、農業部、財政部、國家發展改革委負責。

      此外,在耕地生態補償方面,《意見》提出,完善耕地保護補償制度。建立以綠色生態為導向的農業生態治理補貼制度,對在地下水漏斗區、重金屬污染區、生態嚴重退化地區實施耕地輪作休耕的農民給予資金補助。擴大新一輪退耕還林還草規模,逐步將25度以上陡坡地退出基本農田,納入退耕還林還草補助范圍。研究制定鼓勵引導農民施用有機肥料和低毒生物農藥的補助政策。這項工作由國土資源部、農業部、環境保護部、水利部、國家林業局、住房城鄉建設部、財政部、國家發展改革委負責。

      根據《意見》,我國將建立穩定投入機制。多渠道籌措資金,加大生態保護補償力度。中央財政考慮不同區域生態功能因素和支出成本差異,通過提高均衡性轉移支付系數等方式,逐步增加對重點生態功能區的轉移支付。各省級人民政府要完善省以下轉移支付制度,建立省級生態保護補償資金投入機制,加大對省級重點生態功能區域的支持力度。

      與此同時,國家將完善重點生態區域補償機制。繼續推進生態保護補償試點示范,統籌各類補償資金,探索綜合性補償辦法;推進橫向生態保護補償。研究制定以地方補償為主、中央財政給予支持的橫向生態保護補償機制辦法。鼓勵受益地區與保護生態地區、流域下游與上游通過資金補償、對口協作、產業轉移、人才培訓、共建園區等方式建立橫向補償關系。推動在京津冀水源涵養區、廣西廣東九洲江、福建廣東汀江—韓江、江西廣東東江、云南貴州廣西廣東西江等開展跨地區生態保護補償試點。

      尤為值得注意的是,《意見》明確提出“加快形成損害生態者賠償的運行機制”,研究建立生態環境損害賠償、生態產品市場交易與生態保護補償協同推進生態環境保護的新機制。穩妥有序開展生態環境損害賠償制度改革試點;推進重點流域、重點區域排污權交易,擴大排污權有償使用和交易試點。結合生態保護補償推進精準脫貧。

      如何助力生態環境保護?

      生態保護補償機制是綜合運用行政和市場手段,調整生態環境保護各相關方利益關系的環境經濟政策。

      此前,我國對建立生態保護補償機制進行了探索和實踐。2006年,“十一五”規劃綱要提出,按照誰開發誰保護、誰受益誰補償的原則,建立生態補償機制。“探索和實踐過程中,存在生態受益者與保護者間的利益關系脫節,補償范圍偏窄,區域間生態補償政策和方式不明確等問題。”北京大學法學院教授汪勁說。

      黨的十八屆三中全會再次明確,堅持誰受益、誰補償原則,完善對重點生態功能區的生態補償機制,推動地區間建立橫向生態補償制度。2015年,我國開始實施修訂后的最嚴格環境保護法,其中明確規定:“國家加大對生態保護地區的財政轉移支付力度。有關地方人民政府應當落實生態保護補償資金,確保其用于生態保護補償。”

      目前,財政部和環保部正在共同推動流域上下游橫向生態補償機制建設工作,通過上下游建立“成本共擔、效益共享、合作共治”的機制,更好地運用經濟杠桿進行環境治理和生態保護,形成流域保護和治理的長效機制。財政部副部長劉昆表示:“中央財政將通過水污染防治、國土江河綜合整治、農村環境綜合整治等資金渠道加大支持力度,將相關資金更多地向橫向生態補償這個平臺傾斜,以發揮資金合力。地方財政部門也要拓寬資金來源渠道,加大資金整合統籌力度,創新方式,更好地支持流域治理。”

      “生態保護補償是生態環境保護全覆蓋制度體系的重要方面。”國家行政學院生態文明研究中心主任張孝德說,建立補償機制,只靠政府的力量是不夠的,還要依靠市場的機制,建立起誰污染誰補償、誰使用誰付費的制度。

      這次發布的意見提出從多個方面推進體制機制創新,包括建立穩定投入機制、完善重點生態區域補償機制、推進橫向生態保護補償、健全配套制度體系、創新政策協同機制、結合生態保護補償推進精準脫貧和加快推進法制建設。

      專家指出,隨著體制機制的創新與完善,生態補償不僅有利于生態保護,更重要的是有利于建立生態保護者恪盡職守、生態受益者積極參與的激勵機制。

      綠色發展的必由之路

      當下“既要綠水青山,也要金山銀山;寧要綠水青山,不要金山銀山,而且綠水青山就是金山銀山”的思想已成為共識。但是生態保護與經濟增長的協調發展是一個長期的、復雜的過程。目前我國生態環境保護工作中凸顯的問題與矛盾來源于很多因素,其中一個重要原因即是我國生態保護方面存在著結構性的政策缺位,特別是有關生態建設的經濟政策較短缺。這種缺位使得生態環境的保護者得不到相應的經濟激勵,受益者無償享有生態效益;破壞者卻無需或者很少承擔相應的責任和成本,受害者得不到應有的賠償。這種生態保護與經濟利益之間的扭曲關系使生態保護與經濟發展一度陷入互相對立的局面,不僅使得生態保護與建設事業面臨著越來越大的困難,也不利于經濟的健康可持續發展。

      在此背景下,建立健全生態保護補償機制成為我國推進生態文明建設、促進生態保護與經濟發展相協調的現實需求。通過對個人或區域保護生態系統和環境的投入或放棄的發展機會進行補償,對具有重大生態價值的區域或者保護對象進行保護性投入,對恢復生態服務功能的成本和因破壞行為造成的被補償者發展機會成本損失進行補償,生態保護補償機制對生態利益進行重新分配,促使生態保護行為的經濟性實現外部化,推動生態破壞行為的不經濟性實現內部化。建立社會經濟發展和生態保護之間的矛盾協調機制,擔當“青山綠水”保護者與“金山銀山”受益者之間的利益調配者。

      可以預見的是,生態保護補償機制是在我國已有生態補償實踐的基礎上進一步深化細化和固化,把生態受益者和保護者的權責落實較明確,把生態保護補償范圍覆蓋到我國所有生態重要區域。這是百姓的期盼,民心所向,符合我國國情,符合目前我國生態保護與區域發展實際。有利于形成廣泛的社會共識,有利于推動實施主體功能區戰略,有利于促進欠發達地區和貧困人口共享改革發展成果,有利于加快推進生態文明建設。

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